近日,美國國務卿和國防部長出訪的首站終於敲定——日本與韓國。這將是自拜登總統上任以來,美國最高外交政策和國防官員對其亞洲盟國的首次訪問。

3月10日,國務卿布林肯和防長奧斯汀公佈了他們的亞洲之行安排:16日至17日,兩人將與日本外相茂木敏充和防衞相岸信夫在東京舉行美日“2+2”會晤。17日至18日,他們將前往首爾,同韓國外長鄭義溶和防長徐旭進行美韓“2+2”會晤。

復旦大學國際問題研究院院長吳心伯曾指出,在美國的同盟關係中,“2+2”會晤是最核心、最重要的協調機制,“重啓‘2+2’會晤傳遞出美國重視同盟關係,欲加強與同盟在外交和安全方面協調的信號。假使會談得以實現,那這將是美日自2019年4月、美韓自2016年10月以來首次舉行‘2+2’會晤。”

在此次訪問之前,布林肯和奧斯汀已多次強調恢復盟友關係的重要性。布林肯在3月初首次發表的外交政策講話中強調“加強同盟與夥伴關係”是美國外交政策的優先事項之一。而奧斯汀也曾表示,修復盟友關係以及加強對其他大國的戰略性關注是他的工作重點,他還呼籲日韓等亞洲盟友與美國加強在印度-太平洋地區的合作。

在全球疫情尚未緩和之際,美國打破“雲外交”模式,選擇首訪日韓盟友,意欲何為?在訪問期間,美日韓三國的主要關切是什麼?

修補聯盟:從“只談錢”到“強調共同價值觀”

對於拜登政府而言,修復在前總統特朗普時期被疏遠了的日韓盟友關係是其當務之急。此前,主張“美國優先”的特朗普聲稱日韓等盟友都是富裕國家,有能力和義務分攤更多的軍費開支,它們不應該一味指望美國的軍事保護;在經貿方面,特朗普強調必須糾正與日韓等國“不公平”的經貿關係,使之更加“公平與對等”。在這一系列“只談錢”的“敲打”之後,日韓對美國作為盟友的可靠性產生擔憂。

復旦大學美國研究中心教授韋宗友曾撰文指出,在“美國優先”理念下,“公平貿易”和“防務分擔”成了特朗普政府處理與盟國關係的兩大指導原則,同盟關係揭去了此前温情脈脈的“共同理念和價值觀”面紗,暴露出赤裸裸的“脅迫”和“交易性”。

拜登2020年年初在《外交事務》雜誌發表文章,嚴厲抨擊了特朗普時期的外交政策,認為特朗普 “貶低、破壞甚至在有的情況下拋棄了美國的盟友和夥伴”,把盟友當成“勒索保護費的組織”(protection racket),“放棄了美國在動員集體行動以應對新威脅上的領導地位”。

因此,自拜登政府於2021年1月20日執政以來,美國與盟友的關係重回“強調共同價值觀”的傳統路線。拜登在首次外交政策演講中強調盟友是“美國最大的財富”。拜登稱,“要想通過外交發揮領導作用,我們必須再次與盟友和主要夥伴並肩作戰”。

為安撫曾經受到“冷落”的盟友,布林肯和奧斯汀上任即把日韓兩國的優先級置於電話“雲外交”首位。在布林肯、奧斯汀的內閣提名獲得國會確認後,他們就首先與日韓同級別官員通話,而在溝通中他們肯定了美日同盟、美韓同盟對於所謂“自由、開放的印度太平洋的價值”,也強調了美日韓三國繼續合作的重要性。

值得注意的是,在此次訪問之前,拜登政府還分別與日韓達成了擱置已久的軍費分攤協定。此前,特朗普曾要求大幅增加日韓兩國軍費負擔額度,導致談判陷入僵局。

2021年2月17日,日本政府表示,根據日美最新達成的協定,2021財年駐日美軍的費用將維持在目前的2017億日元(約合19億美元),日本外相茂木敏充對這項協議表示歡迎,稱其“增強了同盟的可信度”;3月10日,韓美就第11份防衞費分擔協定內容達成最終協議,2021年韓國負擔金額比2020年上漲13.9%,為11833億韓元(約合10.37億美元)。儘管略有漲幅,但比起特朗普“獅子大開口”要價50億美元,韓外交部稱現有協議反映了財政與安全能力方面“合理而明確的標準”,填補了此前美韓之間一年多的協定真空狀態。

韋宗友向澎湃新聞指出,軍費分攤一直是冷戰後美國與歐亞同盟關係中的一個重要議題,“拜登與日韓處理好這個問題,有助於其盟國內部團結,也有助於加強三國在所謂的印太戰略框架下的合作。”

協調立場:半島局勢等議題是重點

在此次美國與日韓舉行的“2+2”會晤中,強化同盟關係、協調外交和安全領域的政策、共商地區和全球議題無疑是會晤的焦點。

對於日本而言,進一步強化日美同盟,協調雙邊的對華政策是其關注的重點。

據日本共同社11日報道,日美已在協調擬明確寫入對中國允許海警局使用武器的《海警法》表示“共同關切”。同時,日美或將再度確認釣魚島(日方稱尖閣諸島)是《日美安全保障條約》第五條的適用對象。

此外,拓展日美在太空、網絡空間與電磁波等新防衞領域的合作也將是日美討論的內容。

針對有關《海警法》的質疑,中國外交部發言人汪文斌此前曾迴應,制定《海警法》是中國正常的立法活動,符合國際慣例和各國實踐,“中方的立法過程是公開透明的。希望有關國家客觀正確看待,不要無端猜疑指責。”汪文斌強調,釣魚島及其附屬島嶼是中國固有領土,中方堅定維護領土主權和海洋權益。

至於韓國方面,朝核問題、戰時作戰指揮權移交是其主要關切。

韓聯社報道稱,韓美外長屆時將聚焦強化雙邊關係、評估朝鮮半島局勢以及促進區域、國際合作。韓美兩國防長則將集中討論韓國總統文在寅競選期間承諾的“任期內收回戰時作戰指揮權”的問題。

除了上述日韓的主要關切外,拜登政府官員出訪前在政治、外交領域的重要動作也值得關注。一方面,布林肯在3月3日發表的首場外交政策講話中稱處理美中關係是“21世紀最大的地緣政治考驗”,二者合作、競爭與對抗共存。同日,拜登政府還公佈了《臨時國家安全戰略綱要》,該文件將中國描述為“唯一有能力對穩定而開放的國際體系構成持久挑戰的對手”。

“對於美國來説,其最關注的就是和盟友進行協調,特別是在對華問題上進行‘對標、對錶’。”外交學院國際關係研究所副教授凌勝利向澎湃新聞指出,拜登政府清楚地認識到“迴歸多邊主義”和“修復盟友關係”是重振美國世界領導力的兩條路徑,“就亞太地區而言,加強與日韓盟友之間的政策協調對於美國戰略資源的國際動員是很重要的。”

韋宗友則認為,相較於特朗普政府,拜登更重視發揮聯盟以及夥伴關係的作用,更強調外交,更重視亞太地區多邊機制,以期構築地區和國際“統一戰線”。

關於布林肯稱中美關係是“本世紀最大地緣政治挑戰”,外交部發言人汪文斌此前回應稱“對話總比對立好,合作總比對抗強。”汪文斌強調,歷史和現實表明,只要雙方堅持相互尊重,平等相待。中美總可以找到化解和管控分歧的辦法,實現雙贏、共贏。

中國外交部發言人趙立堅11日宣佈,應美方邀請,中共中央政治局委員、中央外事工作委員會辦公室主任楊潔篪、國務委員兼外長王毅將同美國國務卿布林肯、總統國家安全事務助理沙利文於3月18日至19日在安克雷奇舉行中美高層戰略對話。

構築“鐵三角”:不確定性與挑戰並存

儘管自拜登政府上台以來,美國多次強調日韓盟友的重要性,雙邊之間也釋放出增加合作的意願,但不容忽視的是,隨着地區局勢的複雜化,以及近年來日韓雙邊關係的惡化,拜登政府想要實現構築東北亞“鐵三角”的目標仍然困難重重。

首先,在拜登執政之後,日韓等亞太盟友必須考慮自己在大國競爭中的位置。據《華盛頓郵報》報道,東京慶應義塾大學教授添谷芳秀表示,日韓和特朗普打交道容易,特朗普“只談錢”;現在拜登來了,打出了“情懷牌”,讓日韓“趕緊對話合作”,以便美國重新參與(亞太)地區事務。對此,添谷芳秀認為,儘管日韓盟友歡迎美國迴歸傳統外交方式,但他們也必須從戰略的角度考慮自己的位置,“若想讓日韓負擔起更大的責任,也不是容易之事。”

“韓國並不想被完全捆綁在美國的戰略軌道上。”凌勝利告訴澎湃新聞,就韓國的戰略考量而言,文在寅政府希望在大國競爭之間尋求相對中立的位置,以儘可能提升自身的戰略自主性。在朝鮮半島以外的安全問題上,韓國也刻意與美國保持距離。凌勝利認為,在韓國看來,處理好與中國的經濟、安全關係非常重要,“尤其是與美國在朝核問題走得太近,對韓國來説並不是一個有利的選擇。”

韋宗友進一步指出,日韓在朝核問題上的優先關注點不同,日本更加強硬,特別是關注朝鮮發展核武器、各類彈道導彈以及日本在朝死亡人員遺骸問題;而韓國則更加關注朝核及半島和平與穩定。韓聯社刊文稱,鑑於拜登政府稱對朝政策評估工作取得相當大的進展,美方就朝鮮問題的立場備受關注。

除此之外,近年來持續惡化的日韓關係是意欲團結美日韓同盟的拜登政府所面臨的巨大挑戰。自2018年以來,日韓圍繞強徵勞工問題的矛盾持續發酵。2019年,日本以保障安全為由,對韓國半導體材料實施出口限制政策,引發兩國貿易爭端。自2020年以來,日韓關係又因“慰安婦”訴訟案紛爭和兩國船隻對峙事件再生齟齬。

而兩國關係惡化最直接的體現,則是韓國國防部在其於2021年2月2日發佈的新版《國防白皮書》中不再用“夥伴”描述日本,而是稱其為“鄰國”。日本《產經新聞》分析認為,日本2020年7月發佈的《國防白皮書》也有意降低韓國的重要性,並刪除“和韓國在多個領域開展防務合作”等內容。韓國此次修改有關日本的表述,可能是對日方的“反擊”。

儘管如此,此次出訪的布林肯卻對調解日韓之間的矛盾這一議題並不陌生。2015年,日韓彼時因慰安婦賠償問題僵持已久,而布林肯當時是美國國務院二號人物——副國務卿。當年12月,在美國的協調下,日韓之間就慰安婦賠償與道歉達成協議。此外,布林肯彼時還發起了一系列三邊會談,要求美日韓三國每三個月定期會晤。

然而,在經歷特朗普政府4年的“敲打”之後,伴隨着日韓雙邊關係日趨惡化以及亞太地區格局的複雜化,布林肯和奧斯汀這次出訪可否再次團結盟友,又可在哪些議題領域與日韓達成一致仍有待觀察。